Lessons of the debate on the German and Portuguese deficits

La Commission s'est comportée de manière tout à fait normale. En tant que gardienne du Pacte de stabilité, et face à une situation de risque très claire qu'un pays franchisse le seuil des 3%, elle a justement recommandé au Conseil d'émettre une mise en garde, comme le prévoient le règlement et la résolution du Conseil européen relatifs au Pacte de stabilité. A l'opposé de ce qui s'est passé il y a un an avec l'Irlande, cette fois-ci, à l'exception de Gehrard Schröder, personne n'a remis en question le bien-fondé de la recommandation de la Commission. La déclaration adoptée finalement par le Conseil consacre son premier paragraphe à réaffirmer la validité des dispositions du Pacte de stabilité et l'action de la Commission qui " a agi dans le respect des procédures et des conditions prévues par le pacte ". Par ailleurs Pedro Solbes n'avait pas émis cette recommandation pour affirmer le rôle de la Commission ou son autorité. Au contraire, il s'en serait bien passé afin de ne pas causer des ennuis au ministre des Finances allemand, Hans Eichel, dont il approuve la politique de rigueur menée en 2001(1). Cependant, la Commission s'est vue contrainte d'agir par les dispositions du Pacte et par le fait qu'elle avait auparavant été très stricte avec "des petits pays" : recommandation irlandaise, avis sévère sur le programme de stabilité belge, etc. Elle ne pouvait donc pas à cette occasion ignorer le fait que le pays le plus grand de la zone risquait de franchir la limite contraignante du 3% de déficit. De même, la Commission aurait préféré que l'affaire ait moins de publicité et soit perçue comme une simple question de procédure.

L'Ecofin a ainsi mis en place un compromis qui n'était pas nécessaire -il aurait pu approuver l'avertissement et l'accompagner des explications pertinentes sur son caractère non-punitif-, mais qui n'est pas mauvais non plus.

En effet, un engagement ferme et public des pays réprimandés peut finalement avoir plus de force qu'un " avertissement précoce " de leurs partenaires. La déclaration du Conseil implique aussi une reconnaissance explicite que l'avertissement demandé par la Commission était justifié. L'Allemagne et le Portugal ont également confirmé qu' " une situation proche de l'équilibre sera atteinte pour 2004", et qu'ils adopteraient si nécessaire " des mesures discrétionnaires venant s'ajouter à celles qui figurent dans le programme de stabilité actualisé pour 2001 ". Donc, à condition que la croissance s'améliore, l'objectif du Pacte de stabilité d'avoir une position budgétaire proche de l'équilibre ne sera pas reporté à 2006 comme l'avaient suggéré les allemands. Il s'agit d'un engagement important et qui ne sera pas facile à tenir.

La logique de l'affrontement n'a pas payé

Tous les efforts des hommes politiques allemands pour éviter l'avertissement, et particulièrement l'attitude très critique de Gehrard Schröder vis-à -vis de la Commission, n'ont fait que gonfler la dimension publique et la gravité de l'affaire. Les opinions risquent ainsi d'avoir eu l'impression que l'Allemagne a " échappé à l'humiliation "(2), alors qu'une démarche plus discrète aurait permis de faire passer l'affaire comme une simple question formelle et une approbation de la politique de rigueur du ministre des Finances allemand. De toute manière, l'opinion publique allemande sait bien que c'est son pays qui a énoncé les règles, et comprend que, avec avertissement formel ou sans, il est proche de les transgresser. D'autre part, un signal positif quant à la crédibilité du Pacte de stabilité a été quand-même envoyé aux marchés et au public en général : tous les journaux ont largement repris la recommandation de la Commission et l'engagement des gouvernements allemand et portugais.

L'épisode met quand-même en exergue les limites de la pression des pairs

L'événement n'est pas sans conséquences pour les questions de gouvernance économique. Une fois de plus a été mis en évidence qu'il est difficile pour le Conseil ou l'Eurogroupe d'assurer le respect des règles sans que les ministres des pays fautifs cherchent à marchander des attitudes bienveillantes de leurs collègues. La France et l'Italie, dont la situation budgétaire n'est pas non plus brillante, avaient un fort intérêt à soutenir l'Allemagne par crainte d'être les prochains à se retrouver au banc des accusés. De même, l'approche du sommet de Barcelone incite les pays à chercher des alliés pour maintenir des minorités de blocage qui leur permettraient de défendre leurs intérêts nationaux face aux ambitions de libéralisation de la présidence espagnole.Le rôle essentiel de la Commission est ainsi mis en exergue : du fait de son indépendance et de sa neutralité, elle est la seule qui peut signaler les pays dont les politiques vont à l'encontre de l'intérêt commun et proposer les mesures à prendre. Seule la Commission peut mettre l'Ecofin et l'Eurogroupe face à leurs responsabilités et exprimer le besoin d'adresser des recommandations à un collègue. Même si la procédure proposée par la Commission n'a pas été adoptée, sans elle l'engagement allemand et portugais n'aurait pas été possible.Enfin, le fait que la décision finale incombe à l'Ecofin et non a l'Eurogroupe donne une voix dans la prise des décisions aux pays qui ne font pas partie de la zone euro, et ceci, alors que ce sont les pays de l'UEM qui ont le plus fort intérêt à coordonner leurs politiques économiques. La situation actuelle dans laquelle l'Eurogroupe n'a pas de pouvoirs de décision pourrait un jour s'avérer dangereuse. A cette occasion la position du Royaume-Uni, qui selon la presse aurait voté contre l'avertissement à l'Ecofin, a pesé lourd sur les discussions de l'Eurogroupe et d'une certaine manière rendu nécessaire la recherche d'une solution alternative à l'avertissement(3).

**********************************************************

(1) Eichel a dans une certaine mesure compensé l'augmentation dudéficit due au seul jeu des stabilisateurs automatiques par des petitesaugmentations des taxes sur l'essence ou l'ecotaxe.
(2) Extrait d'un titre des Echos, 13 février.
(3)Si l'attitude de G.Brown peut être mise en question, lescritiques qu'il fait du Pacte de stabilité, et qui l'ont amené à se prononcercontre la recommandation à l'Allemagne, sont justes. Il préférerait notammentque le Pacte de stabilité prenne plus en compte des facteurs tels que la detteaccumulée ou la règle d'or de l'investissement public.

Note : Pour une discussion sur la gouvernance économique dans la zone euro voir l'étude de Notre Europe "A la veille de l'introduction physique de l'euro : un bilan critique de 3 années de fonctionnement de l'UEM ", Lluà­s Navarro, Octobre 2001.